Неясность и сложность процедур землеотведения

Фрагментация сельскохозяйственных земель на мелкие разрозненные участки и сложность многоступенчатых процедур землеотведения создают правовую и операционную неопределённость, снижают масштабы хозяйствования и отпугивают инвесторов (Land management instruments and land market development, Нарушения законодательства в реализации права на условные …). В Казахстане после земельных реформ число крестьянских и фермерских хозяйств достигло 215 806, при этом средний размер участка остаётся низким (около 307 га на хозяйство), что усугубляет проблему фрагментации ([PDF] Об утверждении Концепции развития агропромышленного …). Правила предоставления земель под инвестиционные проекты включают признание проекта инвестиционным региональным советом и несколько этапов согласования с акимами и профильными комитетами, что удлиняет сроки и увеличивает риски оспаривания решений (Правила получения земельного участка под инвестпроекты …). В результате агропромышленный комплекс РК сталкивается с высокими транзакционными издержками, низкой механизацией, трудностями при получении кредитов под залог земли и обилием судебных споров за «условные земельные доли» (Нарушения законодательства в реализации права на условные …). Для решения этих вызовов требуются комбинированные меры: упрощение процедур, консолидирование участков, цифровизация кадастра и внедрение программ реммежевания по европейскому образцу (Land consolidation, О внесении изменений и дополнений в некоторые …).

Теоретические основы

Фрагментация земельных участков

Фрагментация земель — распространённое явление в странах Европы и Центральной Азии, где доля мелких семейных хозяйств превышает 80 % всех аграрных структур, что приводит к множеству мелких, разбросанных друг от друга участков и снижает эффективность использования техники, увеличивает время на передвижение между участками и затраты на транзакции (Land management instruments and land market development, Farmland Fragmentation, Farmland Consolidation and Food Security). Эмпирические исследования показывают, что рост числа мелких участков коррелирует со снижением технической эффективности и повышением рисков производства: каждый дополнительный фрагмент участка снижает общую урожайность на 2–5 % из-за неоптимальной организации работ и трудностей с кооперацией (Exploring the impact of land fragmentation on the performance of …).

Многоступенчатое регулирование и правовая неопределённость

Комплексное регулирование прав на землю включает земельный, предпринимательский и административный кодексы, а также множество подзаконных актов о порядке подготовки землеустроительной документации, проведения торгов и наложения ограничений на «условные доли» (Нарушения законодательства в реализации права на условные …). Процедуры переоформления «условных земельных долей» часто не соответствуют установленным нормам: в документах не указывается полная информация о всех участниках долевой собственности, а сделки (купля-продажа, дарение) нередко проходят без уведомления всех заинтересованных сторон, что порождает споры и судебные тяжбы (Нарушения законодательства в реализации права на условные …).

Современное состояние в Казахстане

Фрагментация земельного фонда

По данным Министерства сельского хозяйства, в 2020 г. насчитывалось 215 806 крестьянских и фермерских хозяйств на площади 66,2 млн га, что даёт средний размер хозяйства около 307 га, при этом значительная часть участков остаётся мелкой условной долей менее чем 50 га ([PDF] Об утверждении Концепции развития агропромышленного …). Фрагментация усугубляется историческим институтом «условной земельной доли», отменённым лишь в 2005 г., после чего многие собственники не реализовали право на участок, и их доли остались юридически «висящими» на кадастровом учёте (О правовом режиме условной земельной доли (Жанна Кушукова …).

Прозрачность и сложность процедур землеотведения

Предоставление земли под инвестиционные проекты регулируется постановлением Правительства, по которому заявитель должен получить статус инвестиционного проекта у регионального координационного совета, а затем пройти несколько этапов согласований с акимом области, департаментом земельных отношений и центральным органом по земельным ресурсам, что занимает от 6 до 12 месяцев (Правила получения земельного участка под инвестпроекты …). При этом отсутствие единых форм бланков и требований к приложениям (бизнес-план, подтверждение опыта, согласия участников долевой собственности) создаёт дополнительный риск отказа или фальсификации документов (Нарушения законодательства в реализации права на условные …).

Основные проблемы

1. Низкая масштабируемость хозяйствования и инвестиционная привлекательность. Разрозненные участки препятствуют механизации и требуют значительных трансакционных затрат: фермеру с пятью мелкими участками приходится перемещать технику на десятки километров, что снижает производительность труда и рентабельность (Exploring the impact of land fragmentation on the performance of …).
2. Менеджмент «условных долей» и судебные споры. До 2020 г. сотни тысяч «условных долей» находились в подвешенном состоянии, их владельцы не могли без единогласного согласия всех участников продать или заложить долю, что блокировало доступ к долгосрочным кредитам и приводило к конфликтам в сельских кооперативах (Нарушения законодательства в реализации права на условные …).
3. Децентрализация и отсутствие координации. Распределение функций между акиматами, Комитетом по управлению земельными ресурсами МСХ и НАО «Правительство для граждан» по ведению АИС ГЗК не синхронизировано, данные в кадастре обновляются с запозданием, что затрудняет проверку права и проверку использования земель .

Последствия для АПК РК

• Снижение продуктивности и рост издержек. В 2021 г. валовая продукция растениеводства упала на 6,7 % из-за неудобных хозяйственных границ и логистических сложностей, что оценивается в убытки порядка 300–500 млрд ₸ (Итоги развития сферы сельского хозяйства за 2021 год и планы …).
• Ограниченный доступ к финансированию. Банки отказываются принимать в залог «условные доли» и требуют единый участок, что ограничивает кредитование мелких фермеров и тормозит модернизацию производства (Нарушения законодательства в реализации права на условные …).
• Деградация земель и неэффективное использование ресурсов. Высокая фрагментация препятствует внедрению точного земледелия и капельного орошения, что приводит к нерациональному расходу воды и деградации почвы в засушливых регионах (Land management instruments and land market development).

Варианты решений

1. Консолидация земельных участков. Внедрить программы реммежевания по образцу флюрберайнуга (Flurbereinigung) из Германии и Нидерландов, комбинируя юридические и экономические механизмы обмена участками между фермерами для формирования более крупных и компактных хозяйств (Land consolidation).
2. Упрощение и цифровизация процедур. Централизовать полный цикл землеотведения в рамках одной онлайн-платформы АИС ГЗК, автоматизировать приём заявлений, верификацию документов и публикацию данных о предоставленных участках в открытом доступе .
3. Правовое оформление «условных долей». Принят законопроект, упрощающий залог участков, сформированных за счёт «условных земельных долей», лишь с согласия всех участников, и вводящий обязательную переоценку долей каждые три года для актуализации правового статуса (О внесении изменений и дополнений в некоторые …).
4. Экономические стимулы и образование. Ввести субсидии и налоговые льготы для ферм, участвующих в консолидированных схемах, а также программы обучения фермеров в области земельного права и современных технологий землеустройства на базе аграрных вузов.

Таким образом, сочетание институциональных и технических мер — реммежевание, цифровизация, правовые упрощения и экономические стимулы — позволит решить проблему мелкой фрагментации и сложных процедур землеотведения, повысив инвестиционную привлекательность и эффективность АПК Казахстана.